中国社会科学网讯(记者陆航)文化遗产是人类宝贵的精神财富,因其记载了一个国家的历史变迁,传承着一个民族的文化基因而往往成为该国和该民族区别于其他国家和民族的文化标记。我国历史悠久,文化遗产博大宏伟,一些具有重大历史意义的文化遗产的考古发现无疑引发公众的文化遗产保护意识,保护和发展文化遗产,需要坚持完善和利用考古学。考古学研究资料的收集的方式有田野考古、航空考古和水下考古。由于技术手段的发展,结合了先进技术手段的考古学,能够在文化遗产的保护和发展上做出重大的贡献和推进作用。全国政协委员、中国社会科学院考古研究所研究员袁靖持续关注考古和文化遗产保护。在今年两会的提案中,袁靖准备已久的提案有三个事关考古工作和文化遗产保护,分别是《关于制定考古工作野外津贴规定的提案》《关于基本建设考古收费改革的提案》《做好考古遗址公园建设的提案》。

制定考古工作野外津贴标准

    “考古工作对文化遗产保护、促进中华优秀传统文化传承和经济社会发展具有重要意义。”在委员驻地,袁靖告诉记者,考古工作涉及大量野外作业,在野外调查和发掘过程中,风吹日晒,工作条件十分艰辛,长期的野外工作也会对身体也造成一定影响。考古工作者是文化遗产保护工作的骨干力量,在长期的野外工作中做出巨大贡献。考古津贴是保障考古工作者合法权益的重要内容。

　　袁靖经过调研发现,因为国家从未针对文物考古工作出台专门的野外津贴规定,各单位在津贴发放过程中无法可依,由此造成各省、市、自治区的科研、教学机构在发放津贴过程中,情况各异,出现一些问题,一些地区不认可地质勘探津贴标准作为考古野外津贴的依据,不同意发放考古津贴,不认可考古津贴的发放标准;一些地方对财务、审计,包括部分地区文物主管部门对考古工作津贴概念存在曲解,将考古工作等同于行政出差,将交通、伙食、住宿补助等同考古津贴;考古津贴发放限定工作区域,仅对异地开展考古工作人员发放;部分文物考古单位,特别是市(县)级文物考古单位,工作区域主要集中在本市、县范围内,按地方规定无法领取津贴;一些单位将考古津贴纳入绩效工资总额,实行总量限制;一些单位为避免引起矛盾,降低津贴标准或压缩统计口径,导致野外工作津贴部分不能按实际情况列支,同时,津贴发放不覆盖全部野外考古人员,部分考古单位的聘用制人员,以及短期参与考古工作的部分科技考古和文物保护人员,按规定无法领取津贴。

    “水下考古、科技考古具有特殊性。从事水下考古、科技考古等行业的研究人员的工作条件更为特殊,但由于被认为不是传统的考古工种,往往无法享受野外津贴。”袁靖补充说。

    “我们除了要不断强调学习老一辈学者献身国家的考古事业,努力做好工作,提高思想认识之外,还应该从法规上、制度上为做好考古工作,推动文化遗产保护顺利发展建立有效保障”。袁靖提出四项建议:

(一)国家制定统一规定。由国家人社部、财政部和文物局参照地质勘探、交通运输部门野外津贴制度方式,具体针对考古工作,联合制定野外津贴规定,明确津贴发放的标准,使这一制度有法可依。

(二)面向全体考古人员。考古津贴针对文物考古单位职工在从事田野考古、水下考古,以及现场科技考古和文物保护工作期间发放,发放对象也包括考古单位长期聘用的专业人员。

(三)明确考古津贴性质。考古津贴从考古项目经费中列支,不纳入单位人员绩效工资总额,不受单位人员薪资总量限制。在考古机构所在地开展考古工作,按照工作类别领取津贴。考古作业期间的差旅费补助等,仍按中央和地方有关规定执行。

(四)特殊工种特殊对待。相关规定应照顾水下考古、科技考古等门类人员的特殊工作条件。针对潜水工作、远海海域作业,接触化学药品、处于放射性环境等特殊情况,制定具体标准。

改革基本建设考古收费

　　袁靖在工作实践和调研中还发现,由于政策不一致的原因,多年来,各地基本建设考古费用收费性质不统一、考古工作后期费用使用效率较低、部分地方因收费政策变动影响了基本建设考古等工作的开展,大量珍贵的文物资源面临被破坏的危险,也制约了当地经济发展。他提出以下建议:

(一)强化对基本建设考古的经费保障,明确收费制度调整方向。基本建设考古取费是与文物保护工作密切相关的工作经费,必须依法在建设工程或土地储备工程中列支预算。地方财税、价格部门应配合、支持国有考古单位在符合各地财税和经费管理制度的前提下,参照国家规定和相应的地方标准,依法取得相关费用。明确将行政事业性收费和政府性基金作为考古取费发展方向,稳步推进。对于地方财税制度框架下已经无法继续收费的,应尽快研究启动取费改革;已纳入此二项收费的,应严格资金跟踪审查,严禁统筹、转移,确保及时、足额投入考古工作。通过取费管理,进一步巩固和完善以国有企事业单位为主导的基本建设考古工作格局。

(二)在城市探索推广“考古前置”的建设开发工作模式,有效降低建设成本。目前,郑州、成都、广州等地考古工作在土地使用权招、拍、挂出让前,由土地储备部门申请文物部门组织考古发掘单位开展工作,将完成考古工作作为土地使用权招、拍、挂出让的前置条件之一,实现“净地”出售。相关费用由财政部门先行保障,并计入土地交易价格;“净地”出让后,财政收回垫付费用。这种“考古前置”的模式不仅有利于文物的保护,还有效降低了建设单位因等待考古工作而产生的各种成本,而且考古发掘单位不再与建设单位直接联系,可以有效规避谈判过程中的廉政风险,有利于财政、审计部门对考古费用的统筹和监管,建议在全国范围探索推广。

(三)设立基本建设考古政府性基金,用于城市以外地区的基本建设考古工作。基本建设考古工作不属于向社会提供有偿服务,而属于非营利性质的国家行为,因此基本建设考古费用不应作为经营服务性收费收取。同时,考古发掘出土的文物归国家所有,不属于实施社会公共管理或提供公共服务的行为,相关费用也不应作为行政事业性收费收取。建议国家相关部门设立“基本建设考古专项政府性基金”,按照《文物保护法》相关规定,向建设单位征收,专门用于基本建设考古费用支出,并由考古单位向财政部门申请,实行“收支两条线”管理,从根本上解决文物保护的后顾之忧。

(四)修订1990年制定的《管理办法》。目前,各地基本建设考古费用的收取标准、收费项目的主要依据是已出台近30年的《管理办法》。随着我国考古事业的不断发展,以科技考古为主要内容的考古工作科学化水平大幅提升,《管理办法》的相关内容明显滞后,已经难以适应现实发展需要,建议对相关内容进行修订,制定新时期考古工作定额标准。

推动国家考古遗址公园体系化建设

    “当前我国已有的考古遗址公园新模式,虽然很好地协调了遗址保护与展示利用的关系,解决了长期以来遗址保护尤其是大遗址保护之困局,且国家文物局《国家考古遗址公园发展报告》对成绩、问题和发展方向,也已有非常完整和明晰的阐述。但在考古遗址公园建设中,依然存在以下三个主要问题,即缺少法规政策支持、用地问题没有解决、没有体现考古遗址公园的特色等。”

　　袁靖表示,国家遗址公园建设需要考虑文物本体和周边环境的整体性,解决园区内的人口搬迁、产业布局等问题,涉及文物、自然资源、财政、发改、住建、文旅、教育等诸多部门,但《文物保护法》及《文物保护法实施条例》均缺少相关规定。各地所依据的仅是国家文物局的相关规范、管理办法及技术标准等,由此造成各种规划不能有效衔接,相关部门难以形成合力。

　　袁靖认为,在用地方面,2017年公布的《土地利用现状分类》中缺乏专门的“文物古迹用地”。国家考古遗址公园的土地不论是作为风景名胜设施用地,还是公共管理与公共服务用地,均被列入了建设用地范围,要调整为建设用地,将大量占用用地指标。而地方政府在建设国家考古遗址公园时,将农民集体所有土地征收为国有、但仍保留农用地性质而不转为建设用地(只征不转)的审批手续处于停止状态。

    “考古遗址公园是一张特色鲜明的文化名片。但有的考古遗址公园建成以来,考古科研便陷入停滞甚至终结,特别是考古发掘不再具备必要条件。”袁靖经过调研发现,这些考古遗址公园由于对整体布局认识不清,文化内涵掌握不全,因此其文化遗产展示也缺乏科学基础,致使展示内涵不够丰富、扎实、前沿。而展示方法和手段僵化、固化,缺乏创新、个性。这样就淡化了考古遗址公园建设初心,将考古遗址建设成一般的城市公园。

　　对此,袁靖提出四条建议。第一,建立国家遗址公园体系。建议国家发改委及相关部门与文物部门要研究设立国家遗址公园体系,采取中央和地方合作共建模式,建立统一、高效、规范、可持续的文物资源保护利用制度。第二,进一步明确考古遗址的土地政策。自然资源、文物部门应利用“多规合一”,进一步加强空间管控。第三,做好考古遗址公园的规划、发掘、研究、展陈工作,真正做到“让文物活起来”。第四,加大经费支持力度。建议发改委将考古遗址公园、国家遗址公园列入到国家重大项目范畴,增加国家重点专项经费中大遗址、考古遗址公园的支持力度。

*本文原载于 中国社会科学网 2019年03月04日 作者、摄影：陆航